Spazio E Potere

Punti chiave

• Il Fallimento del Moon Agreement
• Gli Artemis Accords
• Esplorazione e sfruttamento dello Spazio secondo il modello Sino-Russo
• Building Blocks e Working Group COPUOS
• Tre scenari di previsione sul futuro normativo

Una domanda molto attuale

Abbiamo parlato in precedenza della proprietà privata nello spazio. questo articolo prende la stessa domanda da un’angolatura diversa e, per certi versi, più radicale. Non chi ha il diritto di estrarre le risorse da un corpo celeste, ma chi ha il diritto di esserne presente, di costruirvi infrastrutture permanenti, di delimitare zone di esclusività operativa, di decidere chi può avvicinarsi e chi no. È la questione della governance del territorio lunare, e la domanda posta nel titolo, «di chi è la Luna?», non è retorica. È una domanda giuridica precisa, alla quale il diritto internazionale vigente fornisce una risposta formalmente chiara: la Luna non appartiene a nessuno Stato, il suo spazio non è sovranizzabile, la sua superficie non è occupabile. Ed è una risposta che la realtà sta progressivamente contraddicendo, attraverso meccanismi che il primo articolo aveva già identificato come strutturali: il collasso silenzioso del multilateralismo sullo spazio, la logica del legal positioning delle grandi potenze, e l’inerzia istituzionale di un sistema normativo pensato per un mondo in cui soltanto gli Stati volavano nello spazio. Comprendere come si sia arrivati a questo punto richiede di ripartire dall’unico strumento internazionale che aveva tentato di affrontare la questione della governance lunare in modo diretto, e dal modo in cui è fallito, che dice forse più del suo successo avrebbe detto.

Il fallimento del Moon Agreement e la logica dei grandi assenti

L’Accordo sulla Luna del 1979, Moon Agreement, fu il tentativo di declinare nel contesto lunare il principio del common heritage of mankind, che la Dichiarazione ONU n. 2749 del 1970 aveva introdotto per i fondali marini e che la Convenzione UNCLOS del 1982 aveva poi codificato istituendo l’Autorità Internazionale dei Fondali Marini. Il testo stabiliva che la Luna e le sue risorse naturali fossero patrimonio comune dell’umanità, che nessuno sfruttamento di tali risorse avrebbe potuto aver luogo prima dell’istituzione di un apposito regime internazionale di gestione, e che tale regime avrebbe dovuto garantire la partecipazione equa di tutti gli Stati ai benefici derivanti dall’attività estrattiva, inclusi quelli privi di capacità spaziale autonoma. L’Accordo è rimasto lettera morta. Al 2026 conta appena diciotto ratifiche, nessuna delle quali appartiene a una potenza spaziale operativa. Le grandi potenze, Stati Uniti, Russia e poi Cina, si astennero dalla ratifica per ragioni identiche a quelle che avevano portato Washington a non aderire inizialmente all’UNCLOS: la formula del patrimonio comune, con la sua implicazione di un regime internazionale di gestione e redistribuzione dei proventi, era percepita come incompatibile con lo sviluppo commerciale privato delle risorse. In un sistema internazionale in cui i trattati vincolano soltanto chi li ratifica, la scelta di non aderire a uno strumento normativo scomodo è perfettamente razionale per gli attori più potenti, e produce l’effetto di rendere lo strumento inoperante, poiché è precisamente quell’attore che si intende vincolare. Il Moon Agreement è morto prima di nascere perché chiedeva troppo a chi contava di più. C’è in questo meccanismo una logica perversa che è strutturale al diritto internazionale: i trattati più ambiziosi, quelli che tentano di redistribuire il potere e le risorse, tendono a non essere ratificati dagli attori che avrebbero più da perdere dal cambiamento, mentre i trattati che cristallizzano i rapporti di forza esistenti raccolgono adesioni ampie perché non minacciano nessuno. È una distorsione sistemica che il Moon Agreement ha reso visibile con particolare nitidezza, e che rende ragione della domanda più inquietante che si può porre all’ordinamento spaziale vigente: se nessuno strumento capace di limitare effettivamente i comportamenti delle grandi potenze può essere ratificato da esse, qual è il valore pratico del principio di non-appropriazione sancito dal Trattato del 1967?

Gli Artemis Accords: multilateralismo selettivo e costruzione normativa per adesione

La risposta che gli Stati Uniti hanno elaborato a questa domanda non è teorica: è operativa. Nel 2020, in parallelo con il programma di ritorno umano sulla Luna denominato Artemis, Washington ha promosso un sistema di accordi bilaterali con i partner spaziali, gli Artemis Accords, che al maggio 2026 conta sessantasette firmatari. Nella forma, gli Accords riaffermano i principi del Trattato del 1967 e si presentano come strumenti di implementazione cooperativa del diritto spaziale esistente. Nella sostanza, rappresentano qualcosa di più ambizioso: un tentativo di ridefinire l’interpretazione di quel diritto attraverso la costruzione progressiva di un consenso selettivo. Gli Accords non sono un trattato internazionale nel senso tecnico del termine: sono accordi bilaterali tra gli Stati Uniti e ciascun paese aderente, privi di un corpo istituzionale autonomo, di meccanismi obbligatori di risoluzione delle controversie e di obblighi giuridicamente vincolanti nel senso del diritto dei trattati. Sono dichiarazioni di principio condivise che delineano un’interpretazione concordata del Trattato del 1967, e in alcuni punti la sua estensione implicita, che riflette la visione americana dell’ordinamento spaziale. In questo senso, rappresentano un’operazione di legal positioning: non si punta a convincere l’intera comunità internazionale, ma a costruire una massa critica di Stati che aderiscano a un’interpretazione delle norme esistenti sufficientemente diffusa da consolidarsi come prassi dominante e da produrre, nel lungo periodo, effetti di consuetudine internazionale. Due principi degli Accords meritano un’analisi specifica perché toccano direttamente la questione della governance lunare. Il primo è il riconoscimento esplicito che l’estrazione e l’utilizzo delle risorse spaziali, incluse quelle della Luna, è consentita ai sensi del Trattato del 1967. Il secondo è l’introduzione del concetto di safety zones: aree attorno alle operazioni spaziali di ciascun firmatario entro le quali non è consentito ad altri operatori di interferire. Questa nozione è assente nel Trattato del 1967, che non prevede alcuna forma di esclusività operativa sui siti di attività. Presentata in termini di sicurezza operativa, essa produce tuttavia effetti analoghi a quelli di una riserva esclusiva sul sito: il primo operatore che vi si insedia acquisisce, di fatto, il diritto di escludere gli altri — che è esattamente la sostanza dell’appropriazione che il Trattato del 1967 intende vietare.

La risposta sino-russa e la biforcazione del regime spaziale

Cina e Russia, le uniche potenze spaziali di primo livello rimaste fuori dagli Artemis Accords, non hanno lasciato senza risposta il tentativo americano di costruire un regime spaziale alternativo al multilateralismo onusiano. Nell’ottobre 2021, Mosca e Pechino hanno firmato un accordo per la costruzione congiunta dell’International Lunar Research Station (ILRS), aperta all’adesione di altri Stati e presentata come polo alternativo di cooperazione spaziale per i paesi che non intendono allinearsi alla visione americana. Il progetto ILRS non è soltanto un’iniziativa scientifica: è una risposta strategica che prefigura un assetto bipolare della governance lunare, con due infrastrutture fisiche, due sistemi di norme, due cerchi di alleanze, e che rende strutturalmente più difficile qualunque convergenza multilaterale futura. Il risultato di questo processo, se dovesse consolidarsi, sarebbe la biforcazione del regime spaziale internazionale in due sistemi paralleli con norme, standard tecnici e meccanismi di governance strutturalmente incompatibili. È una dinamica che ricorda la frammentazione del diritto di internet tra il modello liberal-occidentale delle organizzazioni multi-stakeholder e il modello della sovranità digitale propugnato da Cina e Russia. Ma nel caso dello spazio, la posta in gioco ha una dimensione fisicamente tangibile che il ciberspazio non ha: si tratta di infrastrutture reali, di siti lunari con valore strategico definito, di posizioni la cui occupazione produce esclusività di fatto. Una biforcazione normativa in questo contesto non è soltanto un problema di coordinazione giuridica, è una premessa per il conflitto.

La risposta multilaterale: Building Blocks e Working Group COPUOS

Sarebbe una distorsione analitica descrivere il panorama come abbandonato esclusivamente alla competizione tra grandi potenze. Nel contesto del multilateralismo internazionale esistono due iniziative che meritano attenzione per la loro specificità, ancorché si muovano ancora sul piano del soft law piuttosto che della norma vincolante. La prima è il lavoro dell’Hague International Space Resources Governance Working Group, un gruppo multi-stakeholder che tra il 2016 e il 2019 ha riunito rappresentanti di governi, industria, università e società civile di tutto il mondo con il mandato di elaborare i fondamenti di un futuro quadro internazionale per le risorse spaziali. Il 12 novembre 2019 il Gruppo ha adottato per consenso i Building Blocks for the Development of an International Framework on Space Resource Activities, venti principi che coprono obiettivi, definizioni, diritti di priorità operativa, meccanismi di condivisione dei benefici, requisiti di trasparenza e di sostenibilità. I Building Blocks non aspirano a essere uno strumento vincolante: sono una proposta di architettura concettuale che dovrebbe informare la negoziazione di futuri accordi internazionali. Il loro valore risiede nel metodo, un processo inclusivo che integra prospettive normalmente escluse dai negoziati intergovernativi, e nella capacità di anticipare questioni che i governi faticano a porre nei fori ufficiali per ragioni di sensibilità politica. La seconda è il Working Group on the Legal Aspects of Space Resource Activities, istituito nel 2022 dal Sottocomitato Giuridico del COPUOS con un mandato quinquennale fino al 2027. Nelle sessioni del 2023 e del 2024 il Gruppo ha condotto scambi sostantivi sullo scopo delle risorse spaziali, sui diritti di priorità operativa e sul regime di responsabilità, ma ha dovuto registrare il persistente disaccordo tra i delegati sull’opportunità stessa di sviluppare strumenti internazionali vincolanti: gli Stati Uniti e i loro alleati si mostrano riluttanti verso qualsiasi regime che possa frenare lo sviluppo commerciale, mentre Cina, Russia e diversi Paesi in via di sviluppo sono inclini a rafforzare il quadro multilaterale. Questo blocco riflette in miniatura la stessa frattura geopolitica che divide gli Artemis Accords dall’ILRS: il COPUOS non è immune dalle tensioni che attraversano il sistema internazionale, e la sua capacità di produrre norme vincolanti dipende da un consenso che oggi non esiste.

Tre scenari per un futuro che è quasi presente

L’analisi del quadro normativo suggerisce tre scenari per il futuro della governance lunare, non semplici previsioni, ma ragionamenti sulle tendenze già in atto. Il primo è la cristallizzazione del vuoto normativo attuale in un sistema di fatto fondato sulla prassi degli Stati tecnologicamente avanzati. Le legislazioni nazionali consolidano una consuetudine internazionale permissiva, gli Artemis Accords forniscono un framework di coordinamento per i paesi occidentali e i loro alleati, i negoziati in sede COPUOS restano bloccati. Il risultato è un regime asimmetrico e opaco, in cui i Paesi privi di capacità spaziale propria, la stragrande maggioranza della comunità internazionale, rimangono spettatori di uno sfruttamento di cui non beneficiano. È lo scenario più probabile nel breve e medio termine perché richiede il minor numero di accordi preventivi ed è il più compatibile con il contesto di competizione geopolitica attuale. Il secondo è la biforcazione istituzionale, in cui gli Artemis Accords e l’ILRS evolvono in due regimi paralleli incompatibili. Questo scenario è problematico non soltanto per le implicazioni politiche ma per le conseguenze pratiche: la gestione dei detriti spaziali, la coordinazione del traffico orbitale, la prevenzione delle interferenze tra sistemi satellitari richiedono un grado minimo di interoperabilità tecnica e normativa che una biforcazione istituzionale rende progressivamente più difficile. Un debris generato da un test antisatellite non conosce frontiere di alleanza: minaccia i sistemi di tutti indiscriminatamente, e la gestione del rischio orbitale non può essere biforcata senza conseguenze per tutti gli attori. Il terzo scenario, il più ottimistico, è quello di un accordo multilaterale negoziato, una sorta di UNCLOS dello spazio, che costruisca un regime internazionale vincolante per la governance lunare, bilanciando le legittime aspettative delle potenze spaziali con i diritti dell’intera comunità internazionale. Tale accordo richiederebbe un livello di cooperazione sino-americana oggi politicamente remoto, ma non impossibile per definizione: l’UNCLOS fu negoziato durante la Guerra Fredda, in un contesto di confronto ideologico almeno altrettanto intenso di quello attuale. Il lavoro del COPUOS Working Group, se dovesse produrre risultati concreti entro il 2027, potrebbe fornire la base tecnica per avviare quella negoziazione.

BIBLIOGRAFIA

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Hobe, Stephan / Schmidt-Tedd, Bernhard / Schrogl, Kai-Uwe (eds.), Cologne Commentary on Space Law, voll. I–III, Carl Heymanns Verlag, Colonia, 2009–2015.

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Masson-Zwaan, Tanja / Hofmann, Mahulena (eds.), Introduction to Space Law, 4ª ed., Kluwer Law International, 2019.

Bowen, Bleddyn E., War in Space: Strategy, Spacepower, Geopolitics, Edinburgh University Press, 2020.

Hague International Space Resources Governance Working Group, Building Blocks for the Development of an International Framework on Space Resource Activities, Leida, 12 novembre 2019.

COPUOS Legal Subcommittee, Working Group on Legal Aspects of Space Resource Activities — Documenti di sessione 2022–2024, UNOOSA, Vienna.

SITOGRAFIA

1. UNOOSA — Testi dei trattati spaziali e stato delle ratifiche

2. UNOOSA — Moon Agreement: testo e stato delle ratifiche aggiornato delle diciotto ratifiche al 2026.

3. NASA — Artemis Accords: testo e lista dei firmatari — lista aggiornata al giugno 2026.

4. UNOOSA — Working Group on Legal Aspects of Space Resource Activities — Pagina ufficiale del Gruppo di lavoro COPUOS con documenti di sessione 2022–2024 e submission degli Stati.

5. Leiden University IIASL — Hague Space Resources Governance Working Group — Portale del Gruppo dell’Aia con testo definitivo dei Building Blocks (2019) e Commentario in open access.

6. Secure World Foundation — Pubblicazioni sulla governance spaziale — Rapporti annuali su space security, debris orbitali e governance delle risorse spaziali.

7. Convenzione UNCLOS del 1982- Sito ufficiale e testo consultabile

La serie “Frontiere del Diritto”

• Parte I – Space Law e frontiere del diritto internazionale
• Parte II- Proprietà Privata nello Spazio
• Parte III – Ma di chi è la Luna?