Spazio E Potere

Punti chiave

• Un analisi dell’Unione internazionale delle Telecomunicazioni come organismo pratico che ha amministrato lo Spazio
• L’amministrazione internazionale, non subordinata agli stati, e non devoluta ai privati
• Come funziona l’attribuzione delle frequenze e il posizionamento dei Satelliti

Un precedente che non ha bisogno di titolo

Ogni giorno migliaia di satelliti si dividono la stessa fascia orbitale senza che nessuno Stato ne rivendichi la proprietà, e il sistema che li governa regge così da oltre mezzo secolo. È una condizione rara, se paragonata a ciò che accade quando una scarsità condivisa non trova chi la amministri per tempo: proprio in quella condizione si trova oggi il diritto dello spazio, capace di vietare l’appropriazione dei corpi celesti ma ancora silenzioso su come trattare l’accesso agli asteroidi ricchi di metalli o ai poli lunari con l’acqua ghiacciata. Questo, mentre nel governo delle frequenze radio e delle posizioni orbitali quella domanda ha già una risposta, elaborata molto prima che lo spazio diventasse un luogo da abitare. A darla è l’Unione internazionale delle telecomunicazioni, un’organizzazione che il diritto dello spazio, ancora privo di un’autorità comparabile per gli asteroidi e per i poli lunari, non può permettersi di ignorare. Il modello non si trasferisce senza resto, perché la differenza fra una risorsa che nessuno può fisicamente occupare e un luogo su cui qualcuno può davvero stabilirsi resta decisiva, e proprio in quello scarto, fra la scarsità senza corpo che l’Unione amministra da un secolo e il corpo fisico di un avamposto che nessuna regola può far scomparire, si misura quanto del suo meccanismo possa davvero servire al diritto dello spazio e quanto invece gli resti irrimediabilmente estraneo. Vale la pena insistere su questa cautela fin da principio, perché il rischio più comune quando si cerca un precedente istituzionale non è l’assenza di candidati, ma la tentazione di forzarne uno che somiglia solo in superficie al problema che si vuole risolvere. L’Unione non condivide col diritto dello spazio né la materia né la storia, e la somiglianza fra i due resta appena superficiale. Ma su un punto preciso, l’amministrazione di una scarsità comune senza ricorso al titolo, la somiglianza regge davvero, ed è quel punto solo che vale la pena isolare, non l’analogia intera.

Una risorsa limitata da amministrare

L’Unione nacque a Parigi il 17 maggio 1865, quando venti Stati europei firmarono la prima Convenzione telegrafica internazionale per armonizzare tariffe e procedure attraverso le frontiere, in quella che è la più antica organizzazione internazionale ancora oggi in attività. L’estensione alla radiotelegrafia arrivò nel 1906, a Berlino, e l’organizzazione assunse il nome attuale nel 1932. Un passaggio decisivo arrivò nel 1947, alla Conferenza di Atlantic City, quando fu creato l’organo che avrebbe amministrato la scarsità delle frequenze, il Comitato internazionale di registrazione delle frequenze. I suoi membri, secondo la convenzione istitutiva, non rappresentavano i propri Stati, ma sedevano come custodi di una fiducia pubblica internazionale: un dettaglio piccolo, ma che segna fin dall’origine la differenza fra questo organo e un comune consesso di negoziazione interstatale. Lo stesso anno l’Unione divenne agenzia specializzata delle Nazioni Unite, con sede a Ginevra, e nel 1992 il Comitato fu sostituito da un organo più snello, il Comitato del regolamento delle radiocomunicazioni, che ne mantiene la funzione di custodia tecnica indipendente . Fu però con l’avvento delle telecomunicazioni satellitari, a partire dagli anni Sessanta, che l’Unione si trovò a governare una scarsità di natura completamente diversa da quella tariffaria dei primi decenni, lo spettro delle frequenze radio e, in particolare, le posizioni sull’orbita geostazionaria, l’unica fascia orbitale, a circa trentaseimila chilometri di quota sull’equatore, in cui un satellite resta fisso sopra un punto della Terra. Perché due satelliti non interferiscano fra loro sulla stessa banda di frequenza occorre una separazione angolare minima, oggi fissata convenzionalmente in due gradi: la fascia intera si riduce così a circa milleottocento posizioni utilizzabili, un numero che non cresce mai, qualunque sia la domanda. La Costituzione dell’Unione, all’articolo quarantaquattro, qualifica espressamente lo spettro radio e le orbite associate, compresa quella geostazionaria, come risorse naturali limitate, delle quali prescrive un uso razionale, efficiente ed economico, con un accesso equo che tenga conto delle esigenze dei paesi in via di sviluppo e della posizione geografica di Stati particolari. È una qualificazione che rende esplicito, nel linguaggio stesso del trattato istitutivo, ciò che il diritto internazionale generale ha spesso lasciato implicito, che una risorsa può essere scarsa e condivisa senza per questo richiedere l’istituto della proprietà o della sovranità territoriale per essere amministrata.

Amministrare senza cedere titoli di possesso

Nessuno Stato riceve dall’Unione un titolo di proprietà su una porzione di spettro o su una posizione orbitale. Il meccanismo funziona per notifica, non per concessione: lo Stato che intende utilizzare una frequenza per conto di un proprio operatore, pubblico o privato, ne informa l’Ufficio delle radiocomunicazioni, che la esamina per verificarne la compatibilità con le assegnazioni già registrate e la comunica agli altri Stati potenzialmente interessati. Questi dispongono di un termine per sollevare obiezioni motivate, e se nessuna obiezione perviene, il silenzio vale assenso: la coordinazione si considera raggiunta, e la frequenza viene iscritta nel Registro internazionale delle frequenze, che costituisce riconoscimento internazionale e protezione dalle interferenze. È un sistema che affida allo Stato la responsabilità dell’operatore che rappresenta, esattamente come l’articolo sesto del Trattato sullo spazio del 1967 affida a ogni Stato il dovere di autorizzare e vigilare le proprie attività spaziali, ma che sposta la sede dell’accertamento da ciascuna giurisdizione nazionale separata a un organo comune incaricato di verificare la compatibilità reciproca delle pretese. E quando la coordinazione fallisce, quando due Stati rivendicano posizioni incompatibili, non decide un tribunale esterno: decide proprio quel Comitato del regolamento delle radiocomunicazioni, la cui composizione indipendente serve esattamente a sottrarre la decisione tecnica alla contrattazione politica diretta fra le parti. La differenza rispetto alla logica del titolo territoriale è netta: nessuno Stato, ottenuta l’iscrizione, può dire di possedere quella porzione di spettro o quella posizione orbitale, perché il diritto riconosciuto è un diritto d’uso condizionato alla compatibilità con le assegnazioni altrui, revocabile se l’uso cessa, e privo di qualunque conseguenza sul piano della sovranità. Non potrebbe essere altrimenti, perché uno spettro non si può occupare fisicamente, si può soltanto usare, senza mai escludere in modo permanente altri usi compatibili.

Prevenire l’acaparramento

Un’amministrazione fondata sulla sola notifica rischierebbe, in linea di principio, di trasformarsi in un accaparramento silenzioso, se uno Stato potesse riservare per sé frequenze e posizioni senza mai realmente utilizzarle, il fenomeno dei cosiddetti satelliti di carta, annunciati per bloccare una posizione orbitale e mai lanciati. L’Unione ha risposto a questo rischio con la regola della messa in uso, per cui il diritto pieno su una frequenza si consolida solo quando l’operatore dimostra di impiegarla realmente, e per le costellazioni satellitari di grandi dimensioni in orbita bassa ha introdotto, alla Conferenza mondiale delle radiocomunicazioni del 2019 e poi perfezionato in quella del 2023, un meccanismo a tappe che impone il dispiegamento del dieci per cento della costellazione entro due anni dalla notifica, della metà entro cinque anni e dell’intera costellazione entro sette, pena la riduzione dei diritti sullo spettro in proporzione a quanto non sia stato effettivamente collocato in orbita. È precisamente questo il punto che decide se una pretesa meriti protezione, quanto uso reale la sostenga, e la risposta dell’Unione non ricorre mai alla logica del possesso esclusivo. La riforma non nacque per pura cautela regolamentare, ma per rispondere a un fenomeno concreto, l’annuncio, da parte di più operatori, di costellazioni composte da decine di migliaia di satelliti in orbita bassa, un numero che avrebbe potuto esaurire in anticipo le frequenze disponibili se il diritto a utilizzarle fosse rimasto legato alla sola notifica iniziale. Il sistema, va detto, non è mai stato percepito come pienamente equo. Già nel 1976 otto Stati equatoriali riuniti a Bogotá rivendicarono una sovranità sui segmenti di orbita geostazionaria sovrastanti il proprio territorio, sostenendo che quella risorsa, per quanto situata a trentaseimila chilometri di quota, restasse fisicamente legata alla posizione geografica del Paese sottostante e non potesse perciò essere trattata come mero spazio comune assegnabile a chiunque vi arrivi per primo. La comunità internazionale non ha mai accettato quella pretesa, che avrebbe capovolto il principio stesso su cui l’Unione si regge, la non appropriabilità della risorsa condivisa, ma la vicenda resta un segnale di quanto quella distinzione, fra risorsa comune e territorio, appaia meno scontata a chi vede la propria posizione geografica trasformarsi in un bene che altri utilizzano senza il proprio consenso.

Dove il modello smette di valere

Il limite del precedente non sta nella sua equità imperfetta, ma in una differenza più radicale, che riguarda la natura stessa di ciò che si amministra. Una frequenza si libera quando l’operatore cessa di usarla, torna disponibile, può essere riassegnata; un avamposto costruito su un cratere lunare o su un asteroide non si libera allo stesso modo, perché la sua esistenza fisica permane indipendentemente da qualunque regola di messa in uso, e la sua stessa persistenza comincia a fare da argomento per chi lo occupa, a prescindere da qualunque titolo formale: il precedente insegna a coordinare un accesso condiviso, non a governare l’occupazione di un luogo, dove la cessazione dell’uso non fa scomparire ciò che è stato costruito. Il modello, inoltre, resta circoscritto alle sole attività che passano per lo spettro radio, e non tocca il lancio, l’estrazione, la costruzione di infrastrutture, né dispone di una competenza generale sull’insieme delle attività spaziali: un’autorità costruita sull’articolo sesto del Trattato del 1967 potrebbe generalizzarne il principio, il registro comune con responsabilità nazionale, la difesa contro l’accaparramento attraverso una regola di uso reale, perfino la procedura del silenzio che vale assenso entro un termine, ma dovrebbe farlo per un dominio, quello dell’occupazione fisica dei luoghi, che l’Unione non ha mai dovuto affrontare.

Conclusioni

L’Unione internazionale delle telecomunicazioni dimostra che una risorsa scarsa e condivisa può essere amministrata in comune senza che nessuno Stato ne riceva un titolo, e che la difesa più efficace contro l’accaparramento non è il rifiuto di ogni regola ma un meccanismo di verifica che leghi il diritto riconosciuto all’uso realmente dimostrato. È un contributo che nessuna riflessione sul diritto dello spazio dovrebbe ignorare, perché mostra come un organo comune, fondato su notifica e coordinamento anziché su licenza discrezionale, possa funzionare per oltre un secolo senza mai generare le tensioni di sovranità che il possesso di un luogo produce quasi inevitabilmente. Ma proprio la sua efficacia rivela, per contrasto, dove il problema dello spazio abitato comincia davvero, nel punto preciso in cui la risorsa smette di essere un’onda che attraversa il cielo e diventa un luogo su cui qualcuno si è già stabilito, il luogo che la storia della Compagnia delle Indie e la giurisprudenza sul titolo e sull’effettività, ricostruite in queste stesse pagine più ampie, mostrano quanto costi lasciare senza custode.

BIBLIOGRAFIA

Codding, George A. – Rutkowski, Anthony M., The International Telecommunication Union in a Changing World, Dedham, Artech House, 1982.

Rutkowski, Anthony M. (a cura di), Cooperative Sovereignty on Mars. Lessons from the International Telecommunication Union and Universal Postal Union, working paper, 2026.

SITOGRAFIA

ITU history: 1865 – 1890s”: https://www.itu.int/160/our-history/1865-1890s/

United Nations Dag Hammarskjöld Library, “International Telecommunication Union (ITU)” (scheda ufficiale delle Nazioni Unite sulle agenzie specializzate, fondazione 1865, cambio di nome 1932): https://research.un.org/en/docs/unsystem/itu

Overview of ITU’s History”: https://www.itu.int/en/history/documents/itu-history-overview.pdf

Oreate AI, “Research on the International Telecommunication Union (ITU) and Its Radio Regulations System” (sul Master International Frequency Register e la procedura di notifica e coordinamento): https://www.oreateai.com/blog/research-on-the-international-telecommunication-union-itu-and-its-radio-regulations-system/3a58493f1fdfea4f2c58f0685ae14f3a

UIT, “Non-geostationary satellite systems” (meccanismo a tappe adottato alla WRC-19 e perfezionato alla WRC-23): https://www.itu.int/en/mediacentre/backgrounders/Pages/Non-geostationary-satellite-systems.aspx

La Serie Frontiere del Diritto

• Space Law I –Space Law e frontiere del diritto internazionale
• Space Law II- Proprietà privata nello spazio
• Space Law III- Ma di chi è la Luna?
• Space law IV – Un errore di prospettiva
• Space law V – La Prassi prima che ci fosse la Legge Spaziale