Un’analisi giuridica per prepararsi alle Colonie Spaziali

Un potere nato da una delega formale, si revoca solo secondo le forme della delega stessa

Punti Chiave:

• Le Compagnie delle Indie come fonte di ricerca per la Space Law
• Processi funzionali di delega di potere da un organismo sovrano verso uno privato
• Il futuro normativo per le colonie spaziali

Vecchi colonialismi per nuove frontiere

Abbiamo esposto in precedenza l’ipotesi che la space law stia considerando gli esempi sbagliati nelle sue formulazioni. Se il punto della questione non è il vuoto del “mare spaziale” ma, piuttosto, chi vi si stabilisce per primo e a quali condizioni il controllo diventi titolo, la storia offre già un caso. Il colonialismo, per quanto la parola suggerisca il contrario, ebbe fin dal principio un proprio armamentario giuridico, diritti di scoperta, trattati di spartizione, e soprattutto uno strumento che permise alla Corona di espandersi senza esporsi, in un epoca in cui le annessioni territoriali necessitavano, quasi sempre, di un forte ancoraggio giuridico. La Trade Company era un soggetto privato, che però riceveva dalla Corona la possibilità di gestire poteri e responsabilità generalmente riservati a soggetti di natura politica, quali il commercio, la guerra, la giustizia. Un capitolo grave della storia del diritto internazionale, che merita distanza critica, ma offre anche ciò che il racconto della semplice sopraffazione non darebbe: la prova che un potere privato investito di funzioni pubbliche percorre una traiettoria precisa, dalla concessione formale all’effettività di fatto, che lasciata correre si conclude sempre più tardi e più cara di quanto sarebbe bastato a prevederla. Queste pagine seguono quella traiettoria in un unico caso che la percorre per intero, la Compagnia inglese delle Indie Orientali, nata in un mondo retto da atti religiosi più che da un diritto internazionale moderno, cresciuta attraverso la carta con cui la Corona le delegò porzioni della propria sovranità, trasformatasi in un secolo e mezzo in un potere territoriale imprevisto, finché lo Stato non se ne riappropriò con una ripresa lenta e in due tempi. Da questa vicenda le pagine finali traggono la materia per una proposta che riguarda il presente, come l’obbligo che il diritto dello spazio impone già agli Stati di autorizzare e vigilare le attività dei propri privati possa diventare la base di un’autorità comune prima che una nuova Compagnia, spaziale, ripercorra la stessa parabola.

Una spartizione con le sue regole

Il primo apparato con cui l’Europa regolò l’espansione oltremare non fu un trattato fra pari, ma una serie di atti pontifici che investivano le corone cristiane del diritto di occupare le terre non cristiane raggiunte dai loro esploratori. Nel 1452 Nicola V, con la bolla Dum Diversas, autorizzò il Portogallo a sottomettere i popoli incontrati lungo le proprie rotte; tre anni dopo la Romanus Pontifex estese quel diritto all’intera costa africana; e nel 1493, dopo Colombo, la Inter Caetera di Alessandro VI assegnò alla Spagna l’analogo diritto, tracciando una linea di demarcazione a cento leghe a ovest delle Azzorre oltre la quale nessun’altra potenza cristiana poteva avvicinarsi senza licenza spagnola Si affiancò, dal 1512, il Requerimiento, un proclama che i conquistatori dovevano leggere alle popolazioni prima di sottometterle, intimando di riconoscere l’autorità del Papa e della Corona pena la guerra giusta; l’anno successivo Spagna e Portogallo negoziarono direttamente, nel Trattato di Tordesillas, uno spostamento di quella linea che sostituiva l’autorità del pontefice con un accordo bilaterale, primo segno del passaggio dal registro religioso al trattato fra Stati. Il criterio applicato era quello della scoperta, per cui il solo contatto con una terra non cristiana bastava a fondare un diritto esclusivo di occupazione, criterio messo in discussione solo secoli più tardi dalla dottrina dell’occupazione effettiva; qui il titolo si acquisiva con un atto formale, religioso o pattizio, indipendentemente da qualunque amministrazione reale del luogo. n questo quadro nacque lo strumento con cui le corone avrebbero esercitato l’espansione senza esporre il tesoro pubblico, la compagnia privilegiata, un soggetto privato a cui la Corona, con una carta, trasferiva funzioni sovrane, il commercio esclusivo, i trattati, la giustizia, la guerra: un compromesso che introdusse, senza che nessuno lo prevedesse, un soggetto capace di accumulare un’effettività propria. Lo strumento non fu inglese soltanto, perché due anni dopo la carta di Elisabetta l’Olanda fondò nel 1602 la propria Compagnia delle Indie Orientali, e la Francia le fece seguito, segno che più corone approdarono indipendentemente alla stessa soluzione; fra questi casi la Compagnia inglese resta il più istruttivo, perché la sua intera parabola, dalla concessione alla nazionalizzazione, è documentata con una continuità che nessun altro eguaglia.

La Compagnia delle Indie: dall’effettività al titolo

La Compagnia inglese delle Indie Orientali dimostra per intero questo passaggio dall’effettività al titolo. Il 31 dicembre 1600 Elisabetta I firmò la carta che le dava vita, un atto che non si limitava al monopolio del commercio con le Indie, ma trasferiva a un privato porzioni di sovranità, il potere di stipulare trattati, amministrare territori, rendere giustizia e muovere guerra, ciò che Andrew Phillips e Jason Sharman hanno chiamato la natura ibrida del company-state: investita di un imperium delegato, coniò moneta e amministrò la giustizia, al punto che Edmund Burke poté dirla uno Stato travestito da mercante. Il salto che la rese potenza territoriale non fu, in ultima istanza, militare ma giuridico: Plassey, nel 1757, le aveva dato il controllo di fatto del Bengala, ma fu solo otto anni dopo, con il diwani del 1765, il diritto di riscuotere le imposte in Bengala, Bihar e Orissa conferito dall’imperatore moghul, a convertirlo in titolo riconosciuto, facendo di un’impresa di traffici l’amministratore fiscale di milioni di persone: l’effettività cessò di essere possesso per farsi legittimazione. Una volta assunta forma giuridica, il potere privato non si riprende facilmente, e la crisi del 1772 lo mostra bene: troppo centrale per la finanza britannica perché se ne potesse tollerare il fallimento, la Compagnia fu soccorsa dallo Stato, mentre la classe dirigente che ne deteneva azioni e cariche respingeva ogni riforma. A renderla non solo finanziaria ma morale si era aggiunta, fra il 1769 e il 1773, la carestia del Bengala, quando la Compagnia mantenne inalterato il prelievo fiscale del diwani: la perdita di vite, stimata in milioni, pesò sulla decisione del Parlamento di intervenire almeno sulla sorveglianza, con il Regulating Act del 1773 e l’India Act di Pitt del 1784, che affiancarono al Court of Directors un Board of Control senza intaccare il privilegio, sicché l’effettività poté accumularsi per generazioni. Il banco di prova fu il tentativo di far rispondere Warren Hastings, primo governatore generale del Bengala, messo sotto accusa dalla Camera dei Comuni nel 1787 e trascinato davanti ai Lord per sette anni, finché nel 1795 non fu assolto da quasi tutti i capi d’imputazione: la sorveglianza del 1773 poteva produrre un lungo processo senza alcuna responsabilità effettiva.

La ripresa: un atto di sovranità in due tempi

La ripresa del potere fu un atto di sovranità legislativa, ed è nei suoi meccanismi che il titolo riafferma sé stesso sull’effettività. Fu la rivolta del 1857 a rendere insostenibile affidare a una società per azioni il governo di un subcontinente, e l’anno seguente il Government of India Act smontò il company-state per via di legge: i territori furono trasferiti alla Corona, il governo doppio di Pitt fu abolito, sorsero un Segretario di Stato per l’India e un Viceré, le forze armate della Compagnia passarono allo Stato Il passaggio mostra che l’effettività dell’amministrazione privata non si trasforma per ciò solo in un titolo autonomo di sovranità, perché la legittimazione resta al potere pubblico che l’aveva conferita e può riassorbirla. La nazionalizzazione non si esaurì però nell’atto di governo, perché la persona giuridica sopravvisse come guscio finché l’East India Stock Dividend Redemption Act del 1873 ne dispose la liquidazione: per riassorbire ciò che aveva delegato lo Stato dovette agire due volte, sul governo e sulla proprietà, dopo due secoli e mezzo in cui carestie, guerre e scandali avevano reso incalcolabile il prezzo dell’attesa, perché chi lascia che l’effettività privata si consolidi non evita la ripresa del titolo, ne rinvia soltanto il momento al prezzo più alto.

Lo scheletro già scritto: dall’articolo sesto all’organo

Chiusa la parabola storica, la domanda si sposta al presente, ed è la stessa che la Corona dovette porsi nel Seicento, se il diritto dello spazio disponga già dei materiali per un’autorità comparabile o se tocchi crearli da zero. La risposta comincia dall’articolo sesto del Trattato del 1967, che impone a ogni Stato di autorizzare e vigilare le attività spaziali dei propri privati, e che, dove un’organizzazione internazionale operi nello spazio, fa ricadere la responsabilità insieme su di essa e sugli Stati membri: è già, in sé, lo schema di una responsabilità condivisa. Autorizzare non basta, però, se poi nessuno sa chi sta facendo cosa, e qui entra la seconda funzione: l’articolo ottavo vuole che lo Stato di immatricolazione conservi la giurisdizione sull’oggetto spaziale, e la Convenzione sulla registrazione del 1975 ne ha dato corpo con i registri nazionali e il Registro delle Nazioni Unite, un canale che resta però a maglie larghe, privo di verifica sull’esattezza delle iscrizioni. Manca infine chi risponda quando qualcosa va storto, e qui provvedono l’articolo settimo e la Convenzione sulla responsabilità del 1972, che fanno dello Stato di lancio il garante dei danni, in forma assoluta sulla superficie terrestre e fondata sulla colpa nello spazio. Dunque, tre funzioni, ciascuna con il proprio appiglio già scritto nel diritto vigente. Il problema non è trovarle, è comporle, sottraendole alla dispersione che oggi le rende inefficaci contro un operatore che eccede qualunque giurisdizione. Gli ostacoli politici che una simile composizione incontrerebbe restano questione distinta, ed è un’altra domanda a interessare qui, se la forma giuridica esista già: esiste, perché il diritto dello spazio non ha bisogno di inventare nulla di equivalente alla carta elisabettiana, dato che l’obbligo di autorizzare e vigilare vincola gli Stati fin dal 1967. Resta solo da comporlo, e la creatività di pensarlo verso le Colonie Spaziali.

I rimedi e l’organo

Prima di misurare la proposta contro i rimedi già avanzati, conviene affrontare l’obiezione che il parallelo solleva da sé. Nessuno Stato ha mai concesso a SpaceX una carta che le deleghi funzioni sovrane, e l’impresa opera sotto il diritto societario ordinario, non sotto un atto di imperium come quello che Elisabetta I firmò nel 1600. L’asimmetria è reale: un potere nato da una delega formale si revoca secondo le forme della delega stessa, mentre un potere cresciuto per dipendenza infrastrutturale richiede strumenti capaci di intervenire su relazioni di fatto che nessun atto costitutivo disciplina. Non è però questo a intaccare il nucleo dell’analogia, perché ciò che accomuna i due casi non è lo strumento giuridico, è la traiettoria, un’effettività che si accumula all’ombra di una sorveglianza insufficiente finché lo Stato che l’ha tollerata deve riprenderla a un costo crescente, nasca essa da una carta esplicita o, come per SpaceX, da una dipendenza infrastrutturale mai autorizzata ma capace di produrre un potere altrettanto difficile da revocare. Chi ha diagnosticato con maggiore esattezza la posizione di SpaceX, comparandola alle compagnie privilegiate dell’età della vela, ne ricava rimedi che restano sul piano dello Stato e del blocco di alleati, partecipazioni pubbliche di minoranza, ridondanza dei fornitori, coordinamento perché lo schieramento non dipenda da un solo operatore. Sono misure sensate. Appartengono però, per intero, alla stessa famiglia delle supervisioni con cui Londra credette di domare la Compagnia, e che lasciarono l’effettività accumularsi per altri tre quarti di secolo. La ragione della loro insufficienza è strutturale: una partecipazione di minoranza resta un ingresso nel capitale, un coordinamento fra alleati un concerto interno allo stesso schieramento cui l’operatore dominante appartiene, e nessuna delle due può vincolarlo davvero. Resta fuori il terzo elemento, l’organo comune che eserciti insieme l’obbligo dell’articolo sesto, capace proprio per questo di vincolare anche chi, nel concerto dei soli alleati, sarebbe troppo forte per esserlo. Che la diagnosi più acuta si fermi ai rimedi nazionali non è un’obiezione alla proposta, è la sua premessa. È là dove la letteratura si arresta, alla supervisione, che il problema chiede il passo successivo, un’istituzione la cui fattibilità non richiede una cessione di sovranità ma un rovesciamento dell’onere. Il problema è che il momento in cui questi problemi giuridici diventeranno attualità non è affatto così lontano: potremmo avere già i primi elementi qualificabili come colonie spaziali entro i prossimi anni. Il modello esiste già, collaudato da un secolo nell’allocazione orbitale, il silenzio-assenso qualificato: lo Stato di registrazione notifica all’organo la propria autorizzazione, gli altri membri sollevano obiezioni motivate entro un termine, e decorso il termine l’organo rilascia un certificato di compatibilità internazionale, senza il quale il titolo resta inopponibile ai terzi. È l’unica leva che mancava. Trasforma il veto in onere di contestazione, senza chiedere agli Stati più di quanto già fanno nelle telecomunicazioni, e potrebbe maturare per competenze progressivamente estese prima che per un unico atto costituente.

Conclusioni

La storia qui ricostruita non insegna che il colonialismo sia un modello da imitare. Piuttosto, insegna che il diritto, quando delega poteri pubblici a un soggetto privato in un dominio dove la sovranità ordinaria non arriva, deve occuparsi fin da subito di come quella delega verrà ripresa, perché il potere delegato non attende il permesso per crescere, e la Compagnia mostra con quanta precisione, e a quale prezzo, un potere può consolidarsi mentre lo Stato si accontenta di sorvegliarlo senza disarmarlo. Il diritto dello spazio ha, rispetto a quel precedente, un vantaggio che non va sprecato: i materiali di un’autorità comune sono già scritti nel Trattato, e comporli non richiede negoziare un regime nuovo, ma solo la volontà di farlo prima che l’effettività di un operatore dominante si consolidi al punto da rendere la composizione tardiva quanto lo fu, due secoli e mezzo dopo la sua carta, la nazionalizzazione della Compagnia, nessuno dei cui tre momenti fu previsto al principio, né il soccorso del 1772, né la supervisione del 1773 e del 1784, né il trasferimento del 1858, perché ciascuno rispose a una crisi che il precedente rimedio non aveva saputo prevenire: è la sequenza che un’autorità composta per tempo intende evitare. La scelta non è fra regolare e lasciar fare, ma fra costituire oggi un organo che dia corpo all’articolo sesto e doversi un domani riprendere per legge un potere che nel frattempo avrà scritto da sé le proprie regole, come già accadde quando lo Stato inglese dovette agire non su un’impresa nascente ma su un impero già formato. La bandiera sbagliata, quella issata su un vuoto che nessuno può occupare, ha distratto a lungo la riflessione giuridica dal luogo dove il potere davvero si accumula, un diritto di fatto che nessun titolo formale registra finché non è troppo tardi per correggerlo a buon prezzo, e la Compagnia delle Indie resta il monito più preciso che la storia del diritto internazionale possa offrire a chi guarda oggi allo spazio, duplice perché mostra sia dove il diritto dello spazio rischia di ripetere l’errore, sia dove possiede, rispetto al Seicento inglese, una risorsa che allora mancava, un corpo di obblighi già scritti e vincolanti, che aspettano solo di essere composti in un organo prima che la storia chieda, di nuovo, il prezzo del ritardo.

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