Spazio E Potere

Punti Chiave:

• L’ European A.I. Act: un commento giurisprudenziale
• I ragionamenti giuridici dietro la legge europea
• Problematiche e prospettive future della regolamentazione europea delle Intelligenze Artificiali.

AI Act europeo: l’UE può davvero far rispettare le regole sull’intelligenza artificiale?

Sull’European A.I. Act 2024/1689, l’atto con cui l’Unione europea disciplina per la prima volta in modo orizzontale l’intelligenza artificiale, conviene dedicare una trattazione a sé, distinta dall’analisi della governance internazionale della materia. Questo per ragioni cronologiche e concettuali, che possono effettivamente portare a domandarsi se l’U.E possa fare enforcement sull’intelligenza artificiale, naturalmente da intendersi come possibilità di ottenere il rispetto delle regole stabilite. Il 2 agosto 2026 segna la sua applicazione generale, il termine entro cui, secondo il calendario scaglionato dell’articolo 113, la maggior parte delle sue disposizioni avrebbe dovuto divenire esigibile. Ma quella data arriva già riscritta. Il 19 novembre 2025 la Commissione ha presentato un pacchetto di semplificazione articolato in due strumenti distinti, un Digital Omnibus di portata generale, che incide anche sul regolamento sulla protezione dei dati, sul Data Act e sulla disciplina dei servizi digitali, e un Digital Omnibus on AI specificamente dedicato a emendare il Regolamento 2024/1689. È il secondo a rilevare qui. Il Parlamento lo ha adottato il 16 giugno 2026 e il Consiglio il 29 giugno; pubblicato in Gazzetta ufficiale il 24 luglio con il numero (UE) 2026/1744 ed entrato in vigore il 27, ha preceduto di pochi giorni il termine di agosto. Il suo effetto principale è il differimento degli obblighi sui sistemi ad alto rischio: dall’originario 2 agosto 2026 essi slittano al 2 dicembre 2027 per i sistemi autonomi dell’allegato III e al 2 agosto 2028 per quelli incorporati nei prodotti già regolati dell’allegato I. Questo articolo muove da tale paradosso non per commentarne l’opportunità politica, che esula dal suo oggetto, ma perché lo slittamento illumina, meglio di qualsiasi lettura sistematica a freddo, la natura tecnica dell’atto: un regolamento di prodotto, costruito sull’impianto del Nuovo Quadro Legislativo europeo, al quale è stata affidata una missione, la tutela dei diritti fondamentali, che quell’impianto non era architettato per svolgere. La lettura dell’AI Act come innesto della disciplina dei regimi europei di sicurezza dei prodotti percorre già la dottrina che per prima ne ha analizzato la proposta. Michael Veale e Frederik Zuiderveen Borgesius, esaminando il testo alla luce di quarant’anni di normativa europea sulla sicurezza dei beni, avvertivano che accanto a scelte sensate, come la graduazione degli obblighi per livelli di rischio, il regolamento ne presentava altre destinate a rivelarsi in larga parte inefficaci rispetto agli scopi dichiarati. Additavano già allora, nel regime di esecuzione e nel rischio di un’armonizzazione massima, le fonti di preoccupazione maggiore. Quasi tutte le tensioni giuridiche del testo, dalla definizione dell’oggetto alla struttura del rischio, dal regime dei modelli generativi all’apparato sanzionatorio fino alla sua proiezione oltre i confini dell’Unione, discendono da questo innesto, e nell’innesto trovano la loro chiave di lettura. Il differimento appena intervenuto non è che il primo sintomo, il più vistoso, di una frattura strutturale.

L’oggetto e la sua definizione

Ogni disciplina orizzontale nasce dal problema di delimitare ciò che regola, e qui la difficoltà è acuita dal fatto che l’intelligenza artificiale non è una tecnologia unica ma una famiglia di tecniche in rapida mutazione. Il legislatore ha scelto una definizione funzionale, non merceologica: l’articolo 3 qualifica come sistema di intelligenza artificiale un sistema automatizzato progettato per funzionare con livelli di autonomia variabili, che può mostrare adattività dopo la diffusione e che, per obiettivi espliciti o impliciti, deduce dagli input come generare output quali previsioni, contenuti, raccomandazioni o decisioni capaci di influenzare ambienti fisici o virtuali. La formula è stata calibrata per allinearsi alla definizione dell’OCSE, così da non isolare l’Unione rispetto al linguaggio regolatorio internazionale. Ruota attorno a due elementi qualificanti: la capacità di inferenza e un grado sia pur minimo di autonomia. Questi sono pensati per distinguere i sistemi di intelligenza artificiale dal software tradizionale che esegue regole interamente predeterminate da una persona fisica. È una scelta tecnicamente sofisticata e insieme intrinsecamente instabile, perché sposta sul piano applicativo l’onere di stabilire dove finisca l’automazione deterministica e cominci l’inferenza rilevante, una linea che nessun testo normativo può tracciare in astratto e che dovranno percorrere le linee guida della Commissione e, in ultima istanza, i giudici. La definizione, per sua natura estensiva, delimita il perimetro esterno della disciplina ma non ne gradua l’intensità: a questo provvede l’architettura del rischio, che del regolamento è il vero principio ordinatore.

La piramide del rischio

Il regolamento non vieta né impone in blocco, ma modula gli obblighi secondo l’intensità del pericolo che ciascun impiego pone ai diritti e alla sicurezza, in una costruzione a quattro gradi che ne costituisce l’ossatura. Al vertice stanno le pratiche vietate dell’articolo 5, poche e tassative, che sanzionano usi giudicati incompatibili con i valori dell’Unione: la manipolazione subliminale che distorce il comportamento causando danni, lo sfruttamento delle vulnerabilità legate all’età o alla disabilità, il punteggio sociale generalizzato, l’identificazione biometrica remota in tempo reale negli spazi pubblici a fini di contrasto salvo eccezioni rigorose. Al gradino sottostante, e al centro del peso normativo, i sistemi ad alto rischio, individuati per due vie, l’appartenenza a prodotti già soggetti alla normativa di armonizzazione elencata nell’allegato I e l’inclusione negli ambiti sensibili dell’allegato III, dall’occupazione all’istruzione, dalla giustizia ai servizi essenziali, dalla gestione delle frontiere alle infrastrutture critiche. È su questa fascia che gravano gli obblighi più onerosi, dal sistema di gestione del rischio alla governance dei dati, dalla documentazione tecnica alla sorveglianza umana, ed è questa fascia che l’omnibus ha differito. Il terzo grado impone soltanto obblighi di trasparenza per impieghi a rischio limitato, come i sistemi che interagiscono con le persone o generano contenuti sintetici, tenuti a rendere riconoscibile la propria natura artificiale; il quarto lascia libero tutto ciò che non ricade nei precedenti. La coerenza formale della piramide non deve nascondere il suo punto di massima fragilità, che il testo colloca proprio dove la posta è più alta.

La deroga che incrina la piramide

Quel punto è l’articolo 6, paragrafo 3, introdotto nella fase finale del negoziato. La disposizione consente al fornitore di un sistema pur rientrante negli ambiti dell’allegato III di considerarlo non ad alto rischio quando ritenga che non presenti un rischio significativo di danno per la salute, la sicurezza o i diritti fondamentali, ad esempio perché destinato a un compito procedurale ristretto o meramente accessorio rispetto a una decisione umana. È una valvola pensata per evitare che la classificazione, ancorata a settori interi, catturi impieghi innocui, ma affida al soggetto regolato la prima qualificazione della propria posizione giuridica, con un onere di documentazione e una possibilità di controllo successivo da parte delle autorità. Si tratta, in termini tecnici, di un’autovalutazione con inversione dell’onere della prova, che introduce nel cuore del sistema un margine di apprezzamento la cui ampiezza dipenderà interamente dalla severità con cui gli orientamenti della Commissione e la vigilanza nazionale sapranno presidiarlo. Qui la logica del Nuovo Quadro Legislativo, che sulla dichiarazione di conformità del produttore ha sempre fatto affidamento per i beni industriali, incontra il suo limite. Il modello della conformità dichiarata regge finché il parametro è misurabile e la norma tecnica esiste, ma vacilla quando il bene protetto è un diritto fondamentale, la cui valutazione preventiva viene rimessa, in prima battuta, proprio a chi ha interesse a minimizzarla. È la distinzione che Mireille Hildebrandt ha fissato contrapponendo il legal by design, la traduzione dei principi in codici fissi, al legal protection by design, che esige che la tutela resti contestabile, spiegabile e giustificabile. L’autovalutazione dell’articolo 6, paragrafo 3, inclina verso il primo polo: converte la protezione di un diritto in un requisito che il fornitore attesta, e rischia di sottrarle proprio quella contestabilità in cui risiede la sua effettività.

I modelli per finalità generali

Se la piramide del rischio governa gli usi, un capitolo distinto governa una tecnologia trasversale che nessun impiego determinato basta a definire: i modelli di intelligenza artificiale per finalità generali, i grandi sistemi generativi che fungono da base per applicazioni le più diverse. Il regolamento li disciplina agli articoli da 51 a 55, obblighi già applicabili dal 2 agosto 2025 e non toccati dall’omnibus, imponendo a tutti i fornitori la documentazione tecnica, una politica di rispetto del diritto d’autore e la pubblicazione di una sintesi dei contenuti usati per l’addestramento. A questa base comune se ne aggiunge una rafforzata per i modelli che presentano un rischio sistemico, categoria che il legislatore ha tentato di rendere operativa con un criterio quantitativo: l’articolo 51 presume il rischio sistemico quando la potenza di calcolo impiegata per l’addestramento supera i dieci alla venticinquesima operazioni in virgola mobile, soglia accompagnata dal potere della Commissione di designare comunque un modello sulla base di criteri qualitativi. L’impiego di una soglia numerica come innesco di un obbligo giuridico è la scelta più audace e più esposta del testo. Un parametro puramente dimensionale fotografa lo stato della tecnica in un istante e pretende di approssimare un concetto, la pericolosità sistemica, che dimensionale non è. Il regolamento lo sa, e per questo attribuisce alla Commissione il potere di modificare la soglia mediante atti delegati, trasformando una norma di rango legislativo in un valore amministrativamente aggiornabile. È la stessa tecnica di delega che percorre l’intero atto, e che ne fa meno un codice compiuto che una cornice destinata a essere riempita nel tempo.

La natura dell’atto e la sua esecuzione

Sul piano delle categorie, il 2024/1689 è un regolamento, dunque direttamente applicabile in ogni Stato membro senza bisogno di recepimento, e ha per base giuridica l’articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione, quello del mercato interno, non le disposizioni in materia di diritti fondamentali. La scelta non è neutra: colloca l’atto nella tradizione dell’armonizzazione tecnica volta a garantire la libera circolazione di un bene sicuro, e ne spiega la struttura, imperniata su requisiti essenziali, valutazione della conformità, marcatura, sorveglianza del mercato, tutti istituti del Nuovo Quadro Legislativo trasposti dall’universo dei prodotti a quello dei sistemi algoritmici. Da qui la dipendenza, che il differimento ha reso palese, dalle norme tecniche armonizzate: senza gli standard elaborati dagli organismi europei di normazione, la presunzione di conformità su cui poggia l’intero meccanismo non può operare, e gli obblighi ad alto rischio restano lettera priva di strumenti attuativi. È questa la ragione tecnica del rinvio, non un ripensamento nel merito ma l’ammissione che l’infrastruttura di esecuzione, con i suoi organismi notificati e le sue autorità nazionali competenti, non era pronta al momento dell’applicazione. La governance, del resto, è volutamente duale: un Ufficio per l’intelligenza artificiale presso la Commissione, competente in via esclusiva sui modelli per finalità generali, e le autorità nazionali per il resto, con un Comitato a raccordarle. È un’architettura che concentra al centro il controllo sulla tecnologia più sfuggente e affida alla periferia il contenzioso applicativo.

L’apparato sanzionatorio: l’articolo 99

La cogenza di un obbligo si misura dalla sanzione che ne presidia la violazione, e qui il regolamento adotta la grammatica, ormai consueta nel diritto digitale dell’Unione, dei massimali calcolati sul fatturato mondiale. L’articolo 99 punisce la violazione delle pratiche vietate con ammende fino a trentacinque milioni di euro o, se superiore, al sette per cento del fatturato mondiale annuo totale; la violazione degli altri obblighi con un tetto di quindici milioni o del tre per cento; la comunicazione di informazioni inesatte alle autorità con sette milioni e mezzo o l’uno per cento. Il fatturato come parametro persegue un’efficacia deterrente che una cifra fissa non garantirebbe verso operatori di dimensione planetaria, e ricalca l’impianto del regolamento generale sulla protezione dei dati, con cui l’AI Act condivide filosofia e, in parte, ambito di applicazione. L’impianto sanzionatorio, però, dispiega la propria forza solo se accompagnato da un’esecuzione effettiva, e il differimento degli obblighi ad alto rischio sposta in avanti il momento in cui quelle ammende diverranno concretamente irrogabili per la parte più rilevante del testo. Fino ad allora la deterrenza opera soprattutto sulle pratiche vietate, già in vigore dal 2 febbraio 2025, e sugli obblighi dei modelli per finalità generali, unico fronte su cui il regolamento morde davvero nell’immediato.

L’accertamento e i suoi limiti

La sanzione, però, presuppone l’accertamento della violazione, ed è qui che si annida il problema esecutivo più concreto, quello che l’apparato dei massimali da solo non risolve. Vigilare su un sistema algoritmico significa dimostrare che un modello ha discriminato, manipolato o deciso in modo illegittimo. Ma l’opacità tecnica di molti sistemi, la difficoltà di ricostruire ex post il percorso che ha condotto a un output, rende l’onere probatorio dell’autorità assai più gravoso di quanto lo sia nella sorveglianza di un prodotto fisico, dove il difetto è ispezionabile. Il regolamento se ne fa carico imponendo obblighi di documentazione, tracciabilità e registrazione automatica degli eventi, e prevedendo poteri di accesso ai dati e al codice. Ma la loro efficacia dipenderà dalle risorse tecniche e dalle competenze specialistiche delle autorità nazionali di vigilanza del mercato, che dovranno dotarsi di capacità di analisi algoritmica oggi tutt’altro che diffuse. Il rinvio al modello del regolamento sulla protezione dei dati, se è corretto sul piano della tecnica sanzionatoria, va problematizzato proprio su questo versante. A quasi un decennio dalla sua applicazione, l’esecuzione di quel regolamento resta asimmetrica e concentrata: il meccanismo dello sportello unico affida la competenza sui casi transfrontalieri all’autorità dello Stato in cui l’impresa ha lo stabilimento principale, e ciò raduna sui pochi ordinamenti che ospitano le grandi piattaforme, l’Irlanda anzitutto, la parte più rilevante del contenzioso. Ne sono derivati ritardi e divergenze valutative che la società civile ha a lungo denunciato come una paralisi di fatto dell’applicazione contro i maggiori operatori. L’AI Act eredita da quel modello non solo la grammatica delle ammende, ma anche il rischio che l’esecuzione decentrata si traduca in una geografia diseguale della cogenza, dove il medesimo obbligo vincola con intensità diversa a seconda dell’autorità competente.

La proiezione oltre i confini

L’ultimo tratto tecnicamente notevole è l’ambito di applicazione territoriale, che l’articolo 2 disegna con una vocazione dichiaratamente extraterritoriale: il regolamento si applica non solo ai fornitori e agli utilizzatori stabiliti nell’Unione, ma anche a quelli situati in paesi terzi quando l’output prodotto dal sistema è destinato a essere utilizzato nell’Unione. È il criterio che consente alla disciplina di seguire il servizio anziché il fornitore, e che genera il fenomeno, già osservato per la protezione dei dati, per cui uno standard regolatorio europeo tende a diffondersi oltre il proprio territorio non per imposizione ma per convenienza: a un operatore globale conviene spesso adeguare l’intera linea produttiva al parametro più severo piuttosto che mantenere versioni differenziate per mercato. Sul piano interno, poi, il regolamento non opera nel vuoto ma poggia su una trama normativa preesistente, dal regolamento sulla protezione dei dati alle discipline settoriali sui dispositivi medici, sui veicoli, sui servizi finanziari. Ne derivano inevitabili sovrapposizioni, che l’omnibus stesso ha cercato di ridurre eliminando alcuni obblighi ridondanti per i sistemi già coperti dalla normativa di prodotto. La sfida esecutiva più sottile non è dunque l’applicazione della singola norma, ma il coordinamento fra regimi che perseguono finalità affini con strumenti diversi, e che il giudice dovrà comporre caso per caso.

Conclusioni

Ciò che l’analisi delle singole disposizioni restituisce è l’immagine di un atto ambizioso e tecnicamente coerente nel proprio disegno, ma gravato da una tensione originaria fra lo strumento e il fine. La logica del prodotto sicuro, con la sua valutazione di conformità e le sue norme armonizzate, è stata chiamata a proteggere beni che non si possono quantificare come si quantifica la sicurezza di una macchina: un diritto fondamentale non ha una soglia di collaudo, e la sua lesione sfugge al metro oggettivo su cui l’intero impianto della conformità riposa. Il differimento degli obblighi ad alto rischio, giunto a poche settimane dall’applicazione generale, non è il fallimento del regolamento ma la prova che la sua parte più innovativa dipende, per divenire esigibile, da un’infrastruttura tecnica che il diritto può prescrivere ma non creare per decreto. Il 2 agosto 2026, allora, non segna la data in cui l’intelligenza artificiale diviene compiutamente regolata in Europa. Segna piuttosto la distanza fra la norma scritta e la sua capacità di operare, una distanza che i prossimi due anni, fino ai termini differiti del 2027 e del 2028, avranno il compito di colmare, e il cui esito dirà se il primo tentativo di disciplinare orizzontalmente questa tecnologia abbia costruito un modello o soltanto anticipato un problema.

BIBLIOGRAFIA

1. Commissione europea, Digital Omnibus (pacchetto generale) e Digital Omnibus on AI, proposta del 19 novembre 2025; adozione del Parlamento europeo del 16 giugno 2026 e del Consiglio del 29 giugno 2026, con differimento degli obblighi sui sistemi ad alto rischio al 2 dicembre 2027 (allegato III) e al 2 agosto 2028 (allegato I).

2. M. Veale, F. Zuiderveen Borgesius, Demystifying the Draft EU Artificial Intelligence Act, in Computer Law Review International, 22 (2021), 4, pp. 97-112, sull’AI Act come regime di sicurezza dei prodotti e sui limiti del suo enforcement (analisi riferita al testo di proposta del 2021).

3. M. Hildebrandt, Law for Computer Scientists and Other Folk, Oxford University Press, 2020, cap. 10, per la distinzione fra legal by design e legal protection by design.

4. Irish Council for Civil Liberties, Europe’s Enforcement Paralysis, 2021, e Access Now, Four Years Under the EU GDPR: How to Fix Its Enforcement, 2022, sui limiti dell’esecuzione del Regolamento (UE) 2016/679 e sul meccanismo dello sportello unico.

5. Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 giugno 2024 che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale, in particolare artt. 2, 3, 5, 6, 51, 99 e 113 e allegati I e III.

6. Commissione europea, sintesi ufficiale Regole per un’intelligenza artificiale affidabile nell’UE, EUR-Lex; OCSE, Recommendation of the Council on Artificial Intelligence, OECD/LEGAL/0449, per la definizione di sistema di IA cui l’art. 3 si allinea; Regolamento (UE) 2016/679, per il modello sanzionatorio parametrato al fatturato e per il criterio di applicazione extraterritoriale.

SITOGRAFIA

Eur.lex.europa. – Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 giugno 2024, che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i regolamenti (CE) n, 300/2008, (UE) n, 167/2013, (UE) n, 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 e (UE) 2019/2144 e le direttive 2014/90/UE, (UE) 2016/797 e (UE) 2020/1828 (regolamento sull’intelligenza artificiale) (Testo rilevante ai fini del SEE)

Axriv.org – Demystifying the Draft EU Artificial Intelligence Act

Acedemic.oup.com – 10 ‘Legal by Design’ or ‘Legal Protection by Design’?

Accesnow.org – how to fix enforcements