Space Law: proprietà privata nello spazio

Punti Chiave

• Esplorazione e sfruttamento dello spazio, tra iniziativa privata e statale
• La commercializzazione delle tecnologie spaziali
• Il sorpasso della legislazione dei singoli stati sul diritto internazionale
• Un problema per cui mancano ancora gli strumenti

Tra poco, in una galassia vicina-vicina…

Il diritto internazionale, come si è visto nel primo articolo di questa serie, non è un sistema dotato di un legislatore centrale né di un giudice la cui giurisdizione sia universalmente obbligatoria. E’ un ordine fondato sul consenso degli Stati, che produce norme attraverso i trattati e la consuetudine, e la cui tenuta dipende in ultima istanza dalla convergenza degli interessi di chi è abbastanza potente da fare la differenza. È precisamente questa architettura, robusta quanto basta per governare il mondo ordinario, fragile quando incontra interessi strategici di prima grandezza, a spiegare perché il regime giuridico delle risorse spaziali si trovi oggi in una condizione che non ha precedenti nella storia del diritto internazionale moderno: un principio fondativo formalmente intatto, sostanzialmente svuotato, e nessuno strumento multilaterale vincolante capace di colmare la distanza tra la norma scritta e la prassi che la contraddice. Il primo articolo aveva tracciato il contorno di questo problema: lo Space Law come avanguardia del diritto internazionale, il Trattato del 1967 come pietra angolare di un edificio costruito sull’idea che lo spazio fosse res communis omnium, e la tensione crescente tra quel principio fondativo e le dinamiche di un settore in rapida commercializzazione. Questo articolo scende nel cuore di quella tensione e vi porta una tesi precisa: le legislazioni nazionali sullo sfruttamento delle risorse spaziali, a partire dallo SPACE Act americano del 2015, stanno producendo, per accumulo di decisioni formalmente difendibili, un’erosione strutturale del divieto di appropriazione; quella che il Trattato del 1967 sancisce senza possibilità di equivoco formale. La letteratura accademica è divisa su questo punto: chi sostiene la piena compatibilità di quelle legislazioni con l’articolo II° del Trattato e chi le considera una violazione dissimulata. La lettura che si propone qui si colloca più vicino alla seconda posizione, con la consapevolezza che la difficoltà ermeneutica è reale, e che è proprio questa realtà a renderla politicamente sfruttabile da chi ha interesse a farlo. Per capire perché la posta sia così alta, è necessario partire non dal diritto ma dall’economia e dalla strategia, misurando con precisione ciò che concretamente è in gioco — senza cedere né all’iperbole delle cifre stellari che circolano nel dibattito pubblico, né alla tentazione opposta di ridimensionare la questione a un problema remoto e ipotetico. Il punto di equilibrio tra queste due distorsioni è il punto da cui si può ragionare con rigore.

Il principio di non appropriazione

Per capire cosa sia in gioco sul piano giuridico, occorre tornare alla norma che si trova al centro della controversia. Il Trattato del 1967 costruisce l’intero edificio del diritto spaziale sull’idea che lo spazio extra-atmosferico fosse res communis omnium, cosa comune di tutti, non appropriabile. Quella visione aveva alle spalle una genealogia lunga quanto il diritto delle genti: la distinzione tra res nullius, la cosa di nessuno appropriabile dal primo occupante, principio che ha giustificato secoli di colonialismo, e res communis, la cosa di tutti e dunque di nessuno in esclusiva, il mare aperto, l’aria, certi fondali marini. L’articolo II° traduce questa distinzione in norma positiva con una fermezza che non lascia margini formali: lo spazio extra-atmosferico, incluse la Luna e gli altri corpi celesti, non è soggetto ad appropriazione nazionale mediante rivendicazione di sovranità, mediante uso o occupazione, né con qualsiasi altro mezzo. È questa la norma che le legislazioni nazionali sulle risorse spaziali mettono sotto pressione.

La svolta unilaterale: lo SPACE Act e la proliferazione normativa

Per oltre trent’anni dall’entrata in vigore del Trattato del 1967, la questione dello sfruttamento commerciale delle risorse spaziali rimase in una zona grigia normativa: il Trattato vietava l’appropriazione nazionale, il Moon Agreement del 1979, l’unico strumento che avrebbe dovuto regolare la materia, era irrilevante per assenza di ratifiche significative, e non esisteva nulla nel mezzo. Quella zona grigia cominciò a riempirsi non attraverso la negoziazione multilaterale ma
attraverso l’iniziativa legislativa domestica degli Stati più avanzati tecnologicamente. Nel novembre 2015, il Congresso degli Stati Uniti approvò il Commercial Space Launch Competitiveness Act, SPACE Act, che al titolo IV stabiliva, con inusitata chiarezza, che un cittadino americano impegnato nell’estrazione commerciale di risorse spaziali ha il diritto di possederle, trasportarle, usarle e venderle conformemente alla legge applicabile e compatibilmente con gli obblighi internazionali degli Stati Uniti. La posizione fu rafforzata dall’Executive Order del 6 aprile 2020, con cui la Casa Bianca ribadiva che “gli americani hanno il diritto di impegnarsi nell’estrazione commerciale di risorse spaziali” e respingeva esplicitamente il Moon Agreement come “non parte del diritto internazionale consuetudinario“. Il testo aggiungeva, in obbligatoria nota di cautela diplomatica, che tale riconoscimento non costituiva rivendicazione di sovranità su alcun corpo celeste. Questa distinzione, proprietà delle risorse estratte sì, sovranità sul corpo celeste no, è il cuore del dibattito giuridico tuttora in corso. La posizione americana è che il divieto di appropriazione contenuto nell’articolo II° del Trattato del 1967 riguardi esclusivamente le rivendicazioni di sovranità territoriale, e non inibisca il diritto di possedere le risorse fisicamente estratte, così come la pesca in acque internazionali non costituisce appropriazione del mare. È una posizione difendibile, ma contestata da una parte significativa della dottrina, tra cui Frans von der Dunk, tra i più autorevoli specialisti mondiali di diritto spaziale, che sostiene come l’estrazione commerciale implichi necessariamente l’esercizio di un controllo esclusivo sul sito di estrazione, il quale si avvicina a una forma di occupazione de facto vietata dalla stessa norma indipendentemente dall’etichetta giuridica applicata. Il Lussemburgo, con la legge del 20 luglio 2017, fu il primo Stato europeo ad adottare un quadro normativo nazionale analogo, riconoscendo esplicitamente che le risorse spaziali sono suscettibili di essere oggetto di appropriazione. Negli anni successivi, Emirati Arabi Uniti, Giappone, Australia, Arabia Saudita e altri seguirono con legislazioni proprie, convergenti sull’idea che lo sfruttamento commerciale fosse legittimo e che spettasse al diritto interno regolarne le modalità. Il risultato è una proliferazione normativa che frammenta l’ordinamento spaziale in tanti micro-regimi nazionali quanti sono gli Stati capaci di legiferare in materia, avvantaggiando strutturalmente chi è intervenuto prima, e consolidando un first-mover advantage con piena valenza giuridica oltre che economica.

Il nodo ermeneutico: proprietà, sovranità e il limite dell’analogia

Al centro del dibattito dottrinale sta un problema di interpretazione che nessuna delle soluzioni fin qui adottate ha risolto in modo convincente: fino a che punto le categorie giuridiche elaborate per regolare le risorse terrestri possono essere trasposte nel contesto spaziale senza tradirne la specificità? L’analogia con il diritto del mare è la più frequentemente invocata, ma è più ingannevole di quanto appaia. Il mare è un mezzo fluido che per definizione non può essere occupato nel senso in cui si occupa un territorio. Un corpo celeste è invece un oggetto solido, con una superficie fisica limitata, alcuni punti della quale hanno un valore strategico tale da rendere razionale la loro occupazione esclusiva da parte del primo operatore capace di raggiungerli. In definitiva, se proprio si vuole definire un analogia, non si sta normando il mare, ma l’occupazione delle isole. Ciò che il Trattato del 1967 vieta nella forma, appropriazione per uso od occupazione, è esattamente ciò che l’estrazione commerciale rischia di produrre nella sostanza. Anche l’analogia con il Trattato Antartico del 1959 è istruttiva per le sue differenze. Quel Trattato ha funzionato relativamente bene perché le risorse dell‘Antartide sono state sfruttabili soltanto a costi proibitivi, il che ha ridotto l’intensità della competizione, e perché il numero degli attori rilevanti è rimasto storicamente limitato. Nello spazio, entrambe le condizioni vengono progressivamente meno: i costi di accesso si riducono rapidamente grazie alla rivoluzione tecnologica dei vettori commerciali, SpaceX ha ridotto il costo per chilo in orbita bassa da circa 54.000 dollari negli anni duemila a meno di 3.000 dollari con il Falcon 9, e il numero degli attori, statali e non statali, si moltiplica a un ritmo che il diritto fatica a seguire.

I soggetti privati vs stati

Il regime giuridico delle risorse spaziali non riguarda soltanto gli Stati: è precisamente l’emersione dei soggetti privati come attori autonomi dell’esplorazione spaziale a rendere la crisi normativa irreversibile nel breve periodo. Il Trattato del 1967 non ignora i soggetti non statali, ma li assoggetta a un regime di responsabilità mediata: l’articolo VI° stabilisce che gli Stati sono responsabili internazionalmente per le attività nazionali nello spazio, siano esse condotte da agenzie governative o da soggetti non governativi, e che le attività di questi ultimi richiedono autorizzazione e supervisione continua da parte dello Stato competente. In teoria, la crescita del settore privato non rompe il sistema: lo Stato rimane il garante, il concessore, il responsabile ultimo. In pratica, la velocità dell’innovazione privata e la complessità tecnica delle operazioni rendono progressivamente più difficile per gli Stati esercitare una supervisione effettiva. La competizione normativa tra giurisdizioni, con alcuni Stati che offrono regimi autorizzativi meno onerosi per attrarre compagnie spaziali, in una dinamica analoga alla concorrenza fiscale, rischia di erodere la coerenza del sistema; innescando una corsa al ribasso regolatoria che è l’opposto di ciò che il principio del patrimonio comune aveva inteso costruire. C’è poi una questione che trascende la regolamentazione ordinaria e tocca la filosofia stessa del rapporto tra potere pubblico e iniziativa privata nel dominio spaziale. Quando una compagnia privata gestisce un sistema di comunicazione satellitare su cui dipende la conduzione di operazioni militari di uno Stato sovrano, come nel caso di Starlink nel conflitto ucraino, si producono situazioni di fatto che il diritto non ha ancora strumenti adeguati per qualificare. Le decisioni operative prese dall’operatore privato in quei contesti hanno conseguenze che il Trattato del 1967 non aveva previsto e per le quali il regime di responsabilità statale non offre risposte convincenti. È questo scarto tra la velocità dell’innovazione tecnologica e la lentezza della produzione normativa internazionale — che si misura in decenni, una delle cause strutturali della crisi del regime delle risorse spaziali. Quali scenari si aprono? Il primo è la normalizzazione dell’attuale regime unilaterale: le legislazioni nazionali si moltiplicano, la prassi si consolida e il divieto di appropriazione diventa lettera morta. Il secondo è una contro-reazione multilaterale, forse guidata da Cina e Russia, che tenta di riaffermare il principio del patrimonio comune – con il rischio di una biforcazione analoga a quella che affronteremo per la Luna. Il terzo, più improbabile ma non impossibile, è un nuovo trattato che codifichi le regole dello sfruttamento. La direzione dipenderà dalla capacità degli Stati di accordarsi prima che i fatti compiuti sulla superficie lunare e asteroidale rendano ogni accordo irrilevante . Il prossimo articolo di questa serie prende la domanda da un’angolatura diversa: non chi ha il diritto di estrarre le risorse, ma chi ha il diritto di essere sulla Luna e di restarci. La questione della governance del territorio lunare, del conflitto tra i modelli normativi in competizione e delle implicazioni geopolitiche di una presenza umana permanente oltre l’atmosfera terrestre è, come si vedrà, inseparabile da quella affrontata qui, e in alcuni sensi ancora più urgente.

La Serie “Frontiere del Diritto”

• Parte I – Space Law e frontiere del diritto internazionale
• Parte II- Proprietà Privata nello Spazio
• Parte III- Ma di chi è la Luna?